全球治理视域下金砖国家机制化建设
复旦大学一带一路及全球治理研究院
文章原载于《当代世界》2022年第7期
金砖国家领导人第十四次会晤于2022年6月23日成功召开并达成新的共识，金砖五国领导人一致同意以“金砖+”的合作模式来扩大金砖组织的成员，并讨论了有关扩员的标准和程序。金砖扩员进入了一个机制化、程序化的新阶段，体现了包括金砖外围对话和“金砖+”合作在内的金砖伙伴关系的开放包容性。这是全球治理体系创新发展的重要节点，也是金砖国家发展壮大的重要标志。
21世纪以来，新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，成为不可逆转的时代潮流。中国国家主席习近平在金砖国家领导人第十四次会晤中强调，“站在历史的十字路口，我们既要回望来时路，牢记金砖国家为什么出发；又要一起向未来，携手构建更加全面、紧密、务实、包容的高质量伙伴关系，共同开启金砖合作新征程。”作为发展中大国，金砖国家始终致力于推动全球治理的渐进式改革，具体表现在“外推”布雷顿森林体系改革和“内建”金砖国家国际组织两大方面。这是金砖国家合作的基本定位，也是当前思考金砖国家扩员的出发点。
金砖国家对全球治理体系的渐进式改革
推动全球治理体系的渐进式改革是金砖国家合作机制的基本定位。金砖国家领导人在2014年7月福塔莱萨会晤中指出，基于以往国际力量格局形成的全球治理架构逐渐失去其合法性和有效性，导致过渡性、临时性安排日益盛行，严重侵蚀多边主义。金砖国家是推动现存全球治理机制变革的重要力量，致力于实现更具代表性和更加公平的全球治理。金砖国家领导人在2022年北京会晤中一致认为，要改革全球治理，使全球治理机制更具包容性、代表性和参与性，以促进发展中国家更加深入、更有意义地参与全球决策进程和架构，使全球治理体系更加符合当代现实。
二战结束后，以布雷顿森林体系为核心的国际货币金融体系长期由美欧发达国家所掌控。2008年国际金融危机爆发后，金砖国家与国际货币基金组织、世界银行和二十国集团（G20）等机制开展协调与合作，有力地提升了发展中国家在全球治理体系中的影响力和话语权。以国际货币基金组织改革为例，金砖国家在短期资本管制、份额公式改革、新借款安排等议题讨论中，用同一个声音说话，对美国和欧洲形成有力制衡。最为突出的是在2010年推动国际货币基金组织达成历史性的份额与治理结构改革方案。国际货币基金组织同意将6%的份额转移给新兴市场国家和发展中国家。中国成为国际货币基金组织第三大股东，投票权从3.08%上升到6.07%，印度、俄罗斯、巴西等其他金砖国家也都成为国际货币基金组织前十大份额持有国。在治理方面，欧洲发达国家减少2个执行董事席位，新兴市场和发展中国家则相应增加2个董事席位，结束了国际货币基金组织长达70余年“指定董事”的做法，24名执行董事将完全由选区成员国选举产生。
金砖国家还助推世界银行朝着更加适应发展中国家需求的方向转变。发达国家长期主导的世界银行暴露出两大问题：一是贷款条件苛刻僵化。为了迎合发达国家等大股东的偏好，世界银行一直致力于推动发展中国家进行自由化、私有化和民主化改革，并将之作为贷款条件强加给发展中国家。二是贷款领域逐渐偏离发展中国家的实际需求。世界银行贷款集中在公共管理、反腐败、性别平等、气候变化等领域，而忽视发展中国家更为需要的交通、能源等基础设施领域。
金砖国家推动世界银行向发展中国家提供更加灵活、更加迅捷、更加以客户为导向的贷款，更加尊重发展中国家的发展路径和优先事项。在金砖国家的共同努力下，世界银行发布新的《投资贷款改革概念文件》，提出五点具体改革意见。一是采用基于风险的方式来评估贷款项目，以代替之前的通用模式（One-Size-Fits-All）评估程序；二是制定多元化贷款方案，包括紧急情况和脆弱国家的快速贷款项目；三是加强对贷款项目的监督管理和实施支持；四是为贷款改革营造一个良好的政治环境；五是简化贷款的政策框架。
2021年8月17日，同江中俄黑龙江铁路大桥实现铺轨贯通。（新华社图片）
在G20改革中，金砖国家力推G20替代八国集团（G8）成为全球经济治理的首要机制。发达国家为了维护对全球治理的垄断地位，曾提出采用“八国集团+五个发展中大国”（G8+5）的治理模式。与此相对，金砖国家提出，要坚定维护G20在全球经济治理中的核心地位。相比G8+5，G20的长处在于，不以意识形态划线，发达国家和发展中国家比例平衡，且以主要大国相互协调为核心功能，以国际货币基金组织、世界银行等国际机构为支撑，比较适应现阶段世界经济多元发展、发展中国家力量上升的现实，能够较好地兼顾全球治理的合法性与有效性，是全球治理改革的一次历史性突破。
简言之，金砖国家致力于推动全球治理机制的渐进式改革，是全球治理中的“改革派”而非“革命派”。金砖国家合作的目标是要推动现有全球治理体系进行改革，以更好反映大多数国家特别是发展中国家的正当关切和合理诉求，进一步提升发展中国家的国际话语权、议程设置权和规则制定权，而非推翻现有的全球治理体系和国际秩序。这一基本定位在随后金砖国家创建自己的多边机构——应急储备安排和新开发银行中也得到充分体现。
金砖国家金融合作实现机制化
尽管国际货币基金组织于2010年达成份额和治理改革方案，但是该方案的落实一直受到发达国家的阻碍。为继续推动以国际货币基金组织和世界银行为核心的布雷顿森林体系改革，金砖国家开始建设自己的“基金”和“开发银行”。需要强调的是，金砖国家的“基金”和“开发银行”并不是替代或者挑战国际货币基金组织和世界银行，而是补充和完善现有的全球金融治理体系，体现渐进式改革的定位。
2012年，金砖国家将构建应急储备安排和新开发银行提上议事日程。在应急储备安排和新开发银行的形成过程中，巴西和中国、印度与中国分别展开两场谈判互动。展开谈判互动一是因为巴西是应急储备安排的倡议提出国，印度是新开发银行的倡议提出国，且两国都是代表借款国的角色；二是无论在应急储备安排还是在新开发银行的谈判中，中国因拥有巨额的外汇储备以及丰富的金融稳定和发展融资经验，对两个合作倡议能否落地起着关键作用，具有出资国和大股东国的地位。
在构建应急储备安排上，巴西和中国共同发挥了引领作用。作为长期遭受金融危机侵害的拉美国家，巴西强烈希望构建发展中国家自身的金融安全网，更多地从应急储备安排借款国的角度来发挥作用。中国作为拥有巨额外汇储备的发展中大国，更多地从应急储备安排出资国的角度考虑，希望通过应急储备安排建设，来充实金砖合作的内涵，强化金砖国家集体应对金融危机的能力，从而提高金砖国家在全球治理中的影响力。
在谈判过程中，巴西和中国存在着“借款国”和“出资国”的考量差异，但共识是金砖应急储备安排不是要取代而是要补充国际货币基金组织的功能，加快国际货币基金组织的改革进程。在出资规模和投票权分配上，中国提议2400亿美元，而巴西提议500亿美元，双方达成的妥协方案是1000亿美元，其中中国出资410亿美元，巴西、印度、俄罗斯各出资180亿美元，南非出资50亿美元。为了避免任何一个国家的影响力过大，金砖应急储备安排5%的投票权在五个创始成员国之间平均分配，95%的投票权按照出资额来分配。这样，中国获得了金砖应急储备安排39.95%的投票权，巴西、印度、俄罗斯获得18.10%的投票权，南非获得5.75%的投票权，没有一个国家单独获得金砖应急储备安排的一票否决权。
在与国际货币基金组织的挂钩比例上，中国从出资国的角度出发，为保障资金安全，考虑到在金砖框架内对成员国宏观经济进行监督的政治阻力较大，建议参照清迈倡议多边化的初期做法，金砖应急储备安排与国际货币基金组织挂钩比例为90%。巴西从借款国的角度出发，提出挂钩比例太高会使金砖应急储备安排的作用受到削弱，建议挂钩比例要低于70%。最后达成的妥协方案为70%。
在免除出资义务和提前赎回债权上，中国提出，当面临国际收支和储备问题，或者出现战争、自然灾害等不可抗力事件时，出资国可以免除出资义务，也可申请提前赎回未结清的债权。巴西则提出，出资国应向其他成员国提供必要信息说明理由。双方的妥协方案是在出现不可抗力事件时，出资国可以免除出资义务和提前赎回债权，但需要向其他成员国提供必要信息说明理由。
在构建新开发银行上，印度和中国共同发挥引领作用。印度长期依赖从多边开发银行进行融资，其从借款国的角度提出建立金砖新开发银行的倡议。中国则从股东国的角度希望新开发银行的建立，能够加强金砖国家的产能合作以及中国的对外基础设施投资，同时巩固金砖国家的团结，加快全球治理的改革进程。
在谈判过程中，印度和中国同样存在“借款国”和“股东国”的考量差异，但两国都希望能够通过新开发银行建设弥补现有国际金融机构的不足，并倒逼现有国际金融机构的改革。双方克服一系列分歧，找到金砖国家团结合作、互谅互让的路径，为推动全球治理变革注入动力。在出资规模和股权分配上，中国提议1000亿美元，按照各国GDP规模来分配股权，而印度提议100亿美元，按照平均分配原则来分配股权，最终双方达成的妥协方案是授权资本1000亿美元，而实缴资本为100亿美元，股权在五个创始成员国当中平均分配。新开发银行由此形成与现有多边开发银行的不同特征，即五国平分股权，拥有同等的话语权。
在银行总部和行长选择上，中国提出，在金砖五国的大城市中，上海是当之无愧的国际金融中心，拥有得天独厚的资本市场和融资条件，建议新开发银行的总部设在上海；而印度提出，新开发银行总部设在新德里，使其可以贴近借款国的需求。最终达成的妥协方案是新开发银行总部设在上海，首任行长由印度提名，且行长提名的先后顺序是印度、巴西、俄罗斯、南非和中国。
在贷款范围上，中国提出，新开发银行应贷款给包括金砖国家在内的广大新兴经济体和发展中国家，以提高新开发银行在广大发展中国家的国际影响力。印度则提出，新开发银行要聚焦金砖国家，最终双方达成的妥协方案是新开发银行在初期运营中应聚焦金砖国家，并逐步扩大到广大发展中国家。
总体上看，建立应急储备安排和新开发银行是金砖合作最具标志性的成果，体现了金砖合作的行动力和有效性。与此同时，这两个金砖国家的内部国际机制构建，也为布雷顿森林体系改革提供了新的外部推动力，全球治理体系改革呈现出“双轮驱动”的态势。
金砖国家扩员进程正式启动
在当前背景下，推进金砖国家扩员进程是进一步推动全球治理改革的优先事项。习近平主席提出，金砖国家不是封闭的俱乐部，也不是排外的“小圈子”，而是守望相助的大家庭、合作共赢的好伙伴。新形势下，金砖国家要敞开大门谋发展，张开怀抱迎合作。引入新鲜血液，将为金砖合作带来新的活力，也将提高金砖国家的代表性和影响力。
新开发银行贷款项目：印度孟买北部地铁（新华社图片）
2017年，在金砖国家领导人厦门会晤上，中国率先提出“金砖+”的合作模式，举行新兴市场国家与发展中国家对话会，首次从全球范围内邀请埃及、墨西哥、泰国、塔吉克斯坦、几内亚等五国领导人出席，进一步扩大了金砖国家的“朋友圈”，建设更加广泛的南南合作平台，形成新兴市场国家和广大发展中国家共谋发展的局面。
自厦门会晤以来，“金砖+”合作模式不断深化拓展，成为新兴市场国家和发展中国家开展南南合作、实现联合自强的典范。金砖国家依托七十七国集团、不结盟运动、上合组织等传统机制，在更大范围、更广领域、更深层次开展南南合作。同时，金砖国家也在G20、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、联合国、亚太经合组织等框架下加强沟通协调，提升国际话语权、议程设置权和规则制定权，推动全球治理体系向着更加公正合理的方向发展。
在“金砖+”合作模式取得广泛成就的基础上，2022年中国正式提出金砖国家扩员的议题。5月19日，中国倡议召开了历史上首次金砖国家同新兴市场和发展中国家外长视频对话会，印度尼西亚、阿根廷、沙特阿拉伯、阿联酋、埃及、尼日利亚、塞内加尔、泰国、哈萨克斯坦等九国外长参加，共同探讨如何在全球治理中进一步发挥新兴市场和发展中国家的作用。在对话会中，金砖五国外长一致表示支持金砖国家扩员。6月23日，在金砖国家领导人第十四次会晤中，五国领导人达成共识，要推进金砖国家扩员进程，在充分协商和共识的基础上通过金砖国家事务协调人来明确金砖国家扩员的标准。
从金砖合作推进全球治理渐进式改革的定位角度来看，金砖国家扩员至少包括如下标准。一是G20中的新兴经济体优先。G20是发达经济体和新兴经济体共同主导的全球经济治理的首要机制，是当前提升新兴经济体在全球治理中影响力和话语权的主要平台。如果G20中有更多的新兴经济体加入金砖机制，新兴经济体在G20中的影响力就会得到进一步扩大。二是地区代表性。金砖合作的目的是为了提升发展中国家在全球治理中的代表性和参与性。金砖机制目前的成员国分别来自东亚、南亚、欧亚、非洲、拉美，如果扩员需要优先考虑有地区代表性的发展中国家，以进一步提高金砖机制的区域和全球影响力。三是系统重要性。金砖五国均是所在地区的大国，也是对全球政治经济体系具有系统重要性的国家。金砖机制扩员需要优先考虑其他具有系统重要性的发展中大国。
基于上述必要性和渐进性，“金砖+”机制框架已经基本形成，为金砖扩员打下了良好的基础。对此，习近平主席在金砖国家领导人第十四次会晤上的讲话中明确指出，“金砖+”活动为广大新兴市场国家和发展中国家搭建了新的合作平台，并进一步提出应该推进金砖扩员进程,让志同道合的伙伴们早日加入金砖大家庭。金砖扩容的大门已经打开，金砖大家庭的前景将越来越好。
总体上看，金砖国家合作兴起于世界格局的深刻调整，历经国际金融危机一系列重大挑战的考验，已经成为推动当前全球治理体系改革的一股强劲力量。金砖国家在许多重大国际和地区问题上，站在新兴市场国家和发展中国家的立场共同发声、贡献力量，致力于推动世界经济增长、完善全球经济治理、推动国际关系民主化。在这样的合作定位下，扩员必将进一步推动金砖国家成为国际关系中的重要力量和国际体系的积极建设者。
平台编辑 | 田贺
中共中央对外联络部主管
综合性国际政治核心期刊
《当代世界》杂志是中共中央对外联络部主管、国内外公开发行的综合性国际政治研究月刊，是深入宣介解读习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平外交思想的重要理论阵地；是宣介中国特色大国外交理论与实践特别是党的对外工作创新成果的权威传播载体；是深入研析世界形势、国际格局、政党政治发展变化和变革规律的专业智力汇聚场；是国际社会了解中国特色大国外交政策与实践的重要窗口。本刊入选南京大学中文社会科学引文索引（CSSCI）期刊目录、北京大学《中文核心期刊要目总览》，杂志英文刊入选首届CSSCI外文版期刊目录。
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